Imunidade constitucional afasta tributação sobre 90% da produção de ferro, privando cofres estaduais de até R$ 9 bilhões anuais, alerta AMIG Brasil
A estrutura de incentivos tributários que rege a mineração no Brasil opera sob um modelo de desonerações não contabilizadas que afeta a arrecadação dos estados produtores e enfraquece a capacidade de industrialização do país. Um diagnóstico elaborado pela Associação Brasileira dos Municípios Mineradores (AMIG Brasil) revela que cerca de 90% do minério de ferro extraído no território nacional não sofre incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) por ser destinado ao mercado externo. O arranjo posiciona a extração mineral brasileira entre as atividades de menor carga tributária efetiva do mundo, transferindo o peso fiscal para os governos estaduais e municipais.
Essa arquitetura fiscal explica por que grandes mineradoras não figuraram no relatório de benefícios concedidos divulgado pelo Governo de Minas Gerais em junho. O levantamento da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF-MG) restringiu-se a Regimes Especiais e Tratamentos Tributários Setoriais firmados na etapa de transformação industrial, contemplando companhias como ArcelorMittal e Usiminas, deixando de fora a etapa extrativa primária. A desoneração da cadeia exportadora atua por fora dos balanços oficiais de renúncia fiscal, ocultando o montante real de subsídios indiretos garantidos ao setor.
Do texto constitucional aos impactos nas finanças públicas
A origem da não incidência do imposto estadual remonta à Lei Kandir, aprovada em 1996, e à sua posterior elevação a status de imunidade constitucional pela Emenda Constitucional nº 42/2003. A transição jurídica alterou profundamente a natureza da desoneração, como detalha a tributarista e consultora da AMIG Brasil, Flávia Vilela Caravelli: “Os dados divulgados por Minas Gerais contemplam benefícios fiscais relacionados à isenção, crédito presumido, base de cálculo reduzida e redução de alíquotas, não envolvendo os benefícios fiscais caracterizados como imunidade. Embora, inicialmente a desoneração sobre a exportação tenha sido veiculada como isenção heterônoma por lei complementar, a Emenda Constitucional nº 42/2003 elevou, formalmente, o benefício à categoria constitucional, caracterizando-o como imunidade. Esta alocação constitucional afastou a própria incidência tributária, enquanto na isenção ocorre a incidência mas há uma dispensa legal de sua cobrança.”
A aplicação desse mecanismo gera impactos substanciais sobre o orçamento do Estado de Minas Gerais, que deixa de arrecadar entre R$ 7 bilhões e R$ 9 bilhões por ano, sendo cerca de 30% desse volume ligado diretamente ao minério de ferro. Além disso, as mineradoras mantêm o direito de compensar créditos de ICMS gerados na aquisição de insumos operacionais e energia elétrica, estendendo o alcance das desonerações.
Ao analisar como a ausência de registro formal dessas imunidades mascara a real dependência fiscal do modelo extrativo, o consultor de relações institucionais e econômicas da AMIG Brasil, Waldir Salvador, pondera: “Parcela relevante dos incentivos à mineração opera fora dos registros formais de renúncia tributária. A desoneração das exportações produz um efeito relevante, mas não entra na contabilidade oficial das renúncias.”
As perdas estendem-se à esfera municipal. Estudos do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG) indicam que uma alíquota hipotética de 6% de ICMS sobre a mineração elevaria a receita tributária dos municípios mineradores em 56%, mesmo considerando um eventual abatimento de 12% na Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM).
Incentivos federais na Sudam e o descompasso na agenda de minerais críticos
Enquanto os estados absorvem a perda de arrecadação do ICMS, a União concede abatimentos diretos por meio da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Operações localizadas em Carajás (PA) e no Vale do Jequitinhonha (MG) contam com reduções de até 75% no Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) e autorização para reinvestir 30% do tributo devido. Dados do Portal da Transparência indicam que os incentivos federais ao segmento somaram R$ 5,2 bilhões em 2023, enquanto mapeamentos do Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração (CNDTM) estimam que o volume total de renúncias federais alcance R$ 26,29 bilhões anuais para grupos mineradores e siderúrgicos.
A concessão de subsídios regionais para a extração primária em áreas de alta concentração mineral é questionada por especialistas em direito tributário. Ao avaliar a aplicação desses incentivos à luz da capacidade contributiva das grandes companhias do setor, Flávia Vilela Caravelli aponta a distorção conceitual da política de desenvolvimento regional: “Há uma completa inversão do princípio da capacidade contributiva, tendo em vista que o poder econômico das mineradoras está evidente em seus balanços, sendo demonstrada, ao contrário, a baixa tributação a que são submetidas no país. A atividade de mineração não precisa de incentivo pois só pode ser realizada nos territórios em que há a riqueza mineral, contrariando a lógica da finalidade do benefício fiscal.”
Esse modelo primário-exportador choca-se com a estratégia nacional de transição energética e com a corrida global por minerais críticos e terras raras. Embora o Brasil detenha 21 milhões de toneladas em reservas desses elementos, equivalente a 23% do total mundial, a produção nacional permanece em patamar residual, tendo registrado cerca de 20 toneladas no último ano (menos de 0,01% do consumo global), enquanto a China produziu 270 mil toneladas e domina as etapas de refino e industrialização.
Nem mesmo a tramitação do Projeto de Lei nº 2780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, garante mecanismos compulsórios de agregação de valor nos municípios produtores. O texto aprovado na Câmara dos Deputados concede garantias para a realização de pesquisas e desenvolvimento por parte das empresas, mas omitiu contrapartidas para o beneficiamento local da matéria-prima.
Ao alertar para a perpetuação de um ciclo de primarização da economia brasileira, no qual a indústria de transformação encolheu de 30% do PIB na década de 1980 para cerca de 11% atualmente, Waldir Salvador adverte para as consequências institucionais da omissão do Congresso Nacional e do Poder Executivo: “O país naturalizou um modelo que transfere riqueza para fora, penaliza estados e municípios e ainda é tratado como se fosse neutro do ponto de vista fiscal. Isso não é apenas uma distorção, é uma escolha política. Se o Congresso Nacional e o governo federal não enfrentarem essa agenda de forma direta, revisando incentivos e criando condições reais para agregar valor no país, o Brasil continuará abrindo mão de receita, aprofundando desigualdades regionais e comprometendo sua própria estratégia de desenvolvimento.”
