Auditoria identifica falta de coordenação entre MME e Aneel, lacunas na proteção dos consumidores e risco de sobrecontratação das distribuidoras antes da entrada da baixa tensão no ambiente livre.
O Tribunal de Contas da União (TCU) identificou fragilidades na condução da abertura do mercado livre de energia elétrica no Brasil e alertou para riscos à sustentabilidade do modelo, especialmente na distribuição dos custos entre consumidores livres e cativos. A avaliação consta do Acórdão 2.945/2026 – Plenário, aprovado em sessão de 28 de outubro, que acompanhou o cumprimento de determinações anteriores e examinou a preparação do setor para a entrada dos consumidores de baixa tensão no Ambiente de Contratação Livre (ACL).
O tribunal reconhece que a ampliação da liberdade de escolha pode aumentar a concorrência, mas aponta que o avanço das migrações não foi acompanhado, na mesma velocidade, pela integração do planejamento governamental, pela regulamentação de mecanismos de proteção ao consumidor e pela atualização dos estudos econômicos que orientam a expansão do mercado.
A dimensão do movimento já aparece nos dados de adesão: o número de unidades consumidoras no ACL passou de cerca de 40 mil no início de 2024 para mais de 85 mil no fim de 2025. Mais de 90% das migrações realizadas no período vieram de consumidores de menor porte, segundo o levantamento do TCU.
Falta de coordenação entre MME e Aneel
Um dos principais pontos da fiscalização é a ausência de planejamento integrado entre o Ministério de Minas e Energia (MME) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). De acordo com o tribunal, as iniciativas relacionadas à abertura do mercado, à digitalização da medição e à regulamentação avançam em frentes paralelas, sem articulação suficiente entre os órgãos responsáveis.
A falta de alinhamento amplia a incerteza para os agentes e dificulta a preparação operacional e regulatória para a próxima etapa da abertura. O desafio ganha relevância diante do cronograma estabelecido para os consumidores de baixa tensão: a partir de novembro de 2027, a possibilidade de migração será estendida aos segmentos industrial e comercial; em novembro de 2028, alcançará os demais consumidores, incluindo residências.
A expansão exigirá regras capazes de organizar a relação entre consumidores, comercializadores varejistas e distribuidoras, além de mecanismos para assegurar a continuidade do fornecimento quando houver problemas com o fornecedor escolhido. A regulamentação também precisa estabelecer condições para que a escolha seja feita com informação adequada e comparação efetiva entre ofertas.
Proteção ao consumidor ainda tem lacunas
A auditoria identificou deficiências nos mecanismos destinados a reduzir a assimetria de informações entre fornecedores e consumidores. O índice técnico elaborado pela fiscalização apontou que as medidas avaliadas para enfrentar esse problema estavam 61% implementadas.
Entre os pontos pendentes estão a portabilidade dos dados de energia, o compartilhamento de informações e a simplificação dos procedimentos de contratação. Para o TCU, a ausência de regras e instrumentos efetivos pode limitar a capacidade de o consumidor avaliar propostas e comparar condições comerciais, além de aumentar sua exposição a práticas inadequadas.
A questão tende a ganhar peso com a entrada de consumidores residenciais e pequenos estabelecimentos no ACL, segmentos que não possuem a mesma familiaridade com contratos de energia que grandes consumidores industriais. A proteção ao cliente, portanto, depende não apenas da ampliação formal do direito de escolha, mas também de transparência nas ofertas e de regras claras para a atuação dos agentes varejistas.
Sobrecontratação das distribuidoras preocupa o tribunal
Outro risco destacado pelo TCU está relacionado à alocação dos custos da expansão do mercado livre. Com a migração de consumidores, as distribuidoras podem permanecer com contratos de compra de energia superiores à necessidade de atendimento de seu mercado cativo. Esse excedente contratual pode gerar custos que, caso não sejam adequadamente tratados, acabam repercutindo nas tarifas dos consumidores que continuam no Ambiente de Contratação Regulada (ACR).
O problema envolve a gestão dos portfólios de energia das concessionárias e a definição de mecanismos para lidar com a redução da demanda regulada. Sem instrumentos adequados, a saída de consumidores pode alterar a distribuição dos custos de contratação entre os dois ambientes, criando desequilíbrios e transferências de encargos.
O tribunal também apontou a necessidade de estabelecer critérios para repartir as despesas sistêmicas relacionadas à segurança e à confiabilidade do Sistema Interligado Nacional (SIN). A abertura comercial não elimina a necessidade de financiar serviços e estruturas que beneficiam o conjunto do sistema, o que exige regras claras sobre a responsabilidade de cada segmento.
Estudos econômicos precisam ser atualizados
A fiscalização considerou defasados os estudos econômicos utilizados para fundamentar a abertura do mercado, elaborados em 2022. Na avaliação do TCU, as análises não incorporam adequadamente a velocidade das migrações observada nos últimos anos nem as mudanças introduzidas pela Lei 15.269/2025, que estabeleceu etapas para a inclusão dos consumidores de baixa tensão.
A falta de projeções atualizadas limita a capacidade de antecipar os efeitos da abertura sobre a contratação de energia das distribuidoras, a alocação de encargos e as tarifas. O tribunal relaciona essa deficiência à necessidade de aprimorar a governança do processo e o monitoramento dos impactos sobre os ambientes livre e regulado.
O Acórdão 2.945/2026 encerra a segunda fase do acompanhamento do TCU sobre a abertura gradual do mercado. O trabalho monitora deliberações anteriores, especialmente as do Acórdão 1.878/2024, e avalia os riscos associados à ampliação do ACL para o Grupo B. A conclusão do tribunal é que a expansão precisa avançar acompanhada de coordenação institucional, proteção ao consumidor e mecanismos econômicos capazes de evitar desequilíbrios entre os ambientes de contratação.
