Julgamento sobre a SecexConsenso expõe divisão no Supremo, mobiliza agentes do setor elétrico e pode redefinir modelo de renegociação de contratos bilionários com a União
O Supremo Tribunal Federal (STF) abriu uma nova frente de incerteza regulatória para os setores de infraestrutura e energia ao suspender, nesta quarta-feira (29), o julgamento que definirá os limites constitucionais da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), estrutura criada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) para mediar acordos entre a administração pública e agentes privados.
A análise foi interrompida após pedido de vista do ministro Cristiano Zanin, em um cenário de divergência relevante entre os ministros da Corte. O caso coloca em discussão não apenas o alcance institucional do TCU, mas também o futuro do modelo consensual que vem sendo utilizado para destravar contratos complexos e reequilibrar concessões em áreas estratégicas como energia elétrica, rodovias, aeroportos e ferrovias.
No centro da controvérsia está a Instrução Normativa 91/2022, questionada pelo Partido Novo. A legenda sustenta que o TCU teria extrapolado suas atribuições constitucionais ao criar um mecanismo voltado à mediação e homologação de acordos diretos entre entes públicos e empresas privadas.
O julgamento passou a ser acompanhado de perto por investidores, concessionárias, escritórios especializados e agentes do setor elétrico, sobretudo porque a SecexConsenso se consolidou rapidamente como instrumento relevante para solucionar conflitos regulatórios e contratuais sem judicialização prolongada.
Fachin propõe limitar atuação da SecexConsenso
Relator da ação, o ministro Edson Fachin apresentou voto defendendo uma redução significativa do escopo de atuação da secretaria. Na avaliação do magistrado, mecanismos de autocomposição dentro do TCU precisam possuir respaldo constitucional explícito para evitar sobreposição de competências legislativas e administrativas.
Ao detalhar sua posição, Fachin sustentou que a atuação consensual da Corte de Contas deve permanecer restrita aos processos de tomada de contas especial, vinculados à reparação de danos ao erário. “Entendo que os mecanismos de solução consensual previstos na norma só guardam harmonia com a Constituição quando restritos ao âmbito de processos de tomada de contas especial. Ao instituir mediações e homologações de acordos, a Instrução Normativa projeta efeitos que superam a mera organização interna, introduzindo um regime jurídico que carece de suporte legal expresso”.
A manifestação do relator adiciona um componente relevante de insegurança jurídica ao ambiente regulatório, uma vez que eventual restrição da SecexConsenso poderia impactar diretamente renegociações em andamento e futuros acordos estruturantes envolvendo concessões públicas e contratos administrativos de grande porte.
Ao mesmo tempo, Fachin propôs a modulação dos efeitos de eventual decisão contrária ao modelo atual, preservando acordos já homologados pelo TCU para evitar rupturas institucionais e econômicas.
Flávio Dino defende manutenção do modelo consensual
Abrindo divergência no julgamento, o ministro Flávio Dino votou pela manutenção da estrutura atual da SecexConsenso, defendendo que o modelo possui salvaguardas institucionais suficientes para assegurar legalidade, transparência e controle.
Na visão do magistrado, a participação do Ministério Público e a necessidade de homologação dos acordos pelo Plenário do TCU funcionam como mecanismos robustos de fiscalização e legitimidade.
Dino propôs apenas uma alteração procedimental relevante: a competência para admitir pedidos de solução consensual deveria ficar com os relatores dos processos, e não concentrada na presidência do tribunal, como estabelece atualmente o artigo 5º da IN 91/2022.
Ao justificar o ajuste, o ministro afirmou: “Devemos adotar um modelo de simetria com este Supremo Tribunal. A submissão de um feito ao procedimento de mediação e conciliação é uma atribuição típica do relator, e não da presidência. Manter essa prerrogativa concentrada no presidente poderia configurar uma apropriação indevida de parcela da jurisdição que compete originalmente ao relator do caso”.
O voto de Dino foi interpretado no meio jurídico como uma sinalização favorável à consolidação de métodos consensuais dentro da administração pública, tendência que vem ganhando força em setores regulados diante da complexidade crescente dos contratos de infraestrutura.
Energia e infraestrutura acompanham julgamento com apreensão
O impacto potencial da decisão do STF vai além do debate jurídico e pode atingir diretamente a dinâmica de investimentos em infraestrutura e energia no Brasil. Desde sua implementação em 2023, a SecexConsenso já analisou ativos superiores a R$ 300 bilhões e homologou mais de 20 acordos relacionados a contratos públicos considerados estratégicos.
O mecanismo ganhou protagonismo especialmente em processos de reequilíbrio econômico-financeiro de concessões afetadas por mudanças regulatórias, aumento de custos operacionais, judicializações e eventos extraordinários.
No setor elétrico, agentes enxergam o modelo como alternativa para reduzir litigiosidade e acelerar soluções envolvendo contratos administrativos complexos, transmissões, concessões e ativos regulados.
TCU sustenta legalidade da norma
Na defesa do TCU perante o Supremo, a advogada da União Isadora Maria Belém Rocha Cartaxo de Arruda argumentou que a Instrução Normativa 91/2022 está alinhada ao arcabouço jurídico que estimula soluções consensuais na administração pública.
A representante sustentou que a norma não amplia competências constitucionais do tribunal, mas cria um ambiente institucional voltado à resolução eficiente de disputas contratuais de alta complexidade.
Pela avaliação apresentada ao STF, a SecexConsenso oferece um espaço “plural e dialógico” capaz de evitar disputas judiciais que poderiam se arrastar por décadas, comprometendo investimentos e a continuidade de serviços essenciais.
A discussão ocorre em um momento de forte pressão sobre contratos de infraestrutura e energia, em meio à necessidade de expansão da rede elétrica, modernização logística e avanço da transição energética.
Julgamento deve influenciar governança regulatória no país
Especialistas do setor avaliam que a decisão do STF poderá estabelecer um marco importante para o futuro da consensualidade na administração pública brasileira.
Caso prevaleça a tese restritiva defendida por Fachin, o alcance da SecexConsenso poderá ser significativamente reduzido, limitando a utilização do instrumento em negociações envolvendo concessões e contratos administrativos.
Por outro lado, uma eventual validação do modelo atual pode consolidar o TCU como ator ainda mais relevante na mediação de conflitos regulatórios, fortalecendo instrumentos de governança consensual em setores intensivos em capital e planejamento de longo prazo.
Com o pedido de vista de Cristiano Zanin, ainda não há prazo definido para retomada do julgamento, mantendo em suspenso uma decisão considerada estratégica para o ambiente institucional e regulatório brasileiro.
